丽水“三农”融资担保体系建设的实践和思考
    长期以来，农村地区信贷业务的高风险和低收益难以契合金融机构的商业化经营要求，从而使信贷资金的供给和需求之间难以实现有效对接。丽水市以开展全国农村金融改革试点为契机，经过多年的探索实践，“三农”融资担保体系建设进展良好，有效拓宽了农户和涉农企业的融资渠道。

　　丽水市“三农”融资担保体系建设的实践

　　目前，丽水初步形成了以涉农融资性担保机构市场化运作为主体，成长帮扶式担保基金和村级互助担保为补充，银保合作等其他方式不断创新突破的多层次“三农”融资性担保体系。

　　（一）涉农融资性担保公司发展初具规模。丽水通过组建涉农融资性担保公司，探索化解农民贷款难的路子。目前，全市共有9家涉农融资性担保公司开展了担保业务，占全部融资性担保公司的40%，截至2015年9月末共为2077户累计担保贷款11.37亿元，平均每户54.6万元。均未发生代偿情况。另外，辖内庆元、云和县还成功组建两家由政府财政出资的涉农融资性担保公司，注册资本分别达到1亿元、5000万元，担保放大倍数为10倍，目前担保金额1.93亿元。

　　（二）成长帮扶式担保基金不断发展。在担保行业经营风险上升，融资性担保公司担保覆盖面有限的情况下，各类成长帮扶式担保基金不断发展。

　　1、小微企业（含涉农企业）成长帮扶基金。截至2015年9月末，已在4个县市由财政出资成立小微企业成长帮扶基金，基金筹集规模达1.30亿元，累计担保贷款金额2.05亿元。

　　2、企业互助式担保基金。在互保联保造成的担保链风险持续扩散蔓延，中小企业担保难问题进一步加剧的情况下，企业互助合作担保有了创新发展。由行业相近、区域集中的企业自主出资设立基金，为相关会员企业贷款提供担保，商业银行按基金规模的5倍比例向会员企业发放贷款。受风险不断暴露的影响，2013年以来企业互助式担保基金较前期出现了一定萎缩。

　　3、涉农专项业务担保基金。2006年，丽水市在推进林权抵押贷款中，在辖内县（市）创新设立了8个由财政出资的森林资源收储中心（林权担保基金），注册资本额合计达到5000万元，截至今年9月末已累计为林权抵押贷款提供担保0.68万笔、金额7.43亿元。

　　（三）村级互助担保组织建设成效明显。丽水市以村为单位，大力推进村级互助担保基金建设。村级互助基金以村集体名义成立专项贷款风险保证金并存入银行，银行在保证金的10倍以内向村民发放贷款。当贷款农户出现逾期时，银行从保证金账户中划扣资金用于归还欠款，再由村委会协助银行向违约农户催收。截至2015年9月末，全市已成立村级担保组织112个，较年初增加26家，共为农户提供贷款担保4.99亿元，有效缓解了农户小额贷款担保难问题。

　　以云和县元和街道白洋墩村为例，该村通过政府注资、村财出资、村民集资、能人捐资等多渠道筹资200万元，设立村级互助担保基金，为农户贷款提供担保，同时农户以农房、土地流转经营权等提供反担保。

　　（四）银保合作担保创新取得突破。为进一步拓宽实体经济担保渠道，丽水市商业银行与保险公司积极合作，积极开展面向中低收入者和小微企业的小额贷款保证保险试点创新。自2015年来，全市累计发放小额贷款保证保险3037笔，累计发放担保贷款金额4.76 亿元。其中，低收入农户小额贷款保证保险2042笔，担保贷款金额1.03亿元。

　　“三农”融资担保行业发展的影响因素分析

　　（一）融资性担保公司开展涉农业务积极性不高。主要原因是涉农担保业务的风险分散机制缺乏。一方面，农业保险发展较为滞后。目前丽水市没有专门办理农业保险的机构，现阶段介入农业保险领域的主要是人保财险公司，开办的农业保险仅限于水稻、油菜种植、蔬菜大棚、能繁母猪、生猪、鸡、鸭养殖和林木火灾保险等8个险种。作为本地优势产业的中药材、茶叶、水果等一直未列入农业保险，食用菌保险也刚从去年开始在庆元、龙泉试点，导致大多数农户的经营项目不在投保范围，增大了贷款担保风险，制约了涉农信用担保业务的拓展。

　　另一方面，银行与担保机构的风险分担机制未建立。按照国际通常做法，担保机构只承担70%～80%的风险责任。而目前丽水市的担保机构在与银行合作中，对贷款本息进行全额担保，承担了全部风险。这种责任与能力的不对等容易导致银行疏于尽职履行贷款审查与管理义务，进而加大了信用担保机构的经营风险，从而使担保机构更加缺乏开展风险较大的涉农担保业务的积极性。

　　（二）政府出资组建担保机构配套资金投入有限。涉农担保机构在支持地方经济发展中承担着一定的公共职能，财政资金支持是信用担保制度的重要安排。但丽水作为省内欠发达地区，地方财力有限，2014年全市地方财政收入仅为80.96亿元，仅占全省地方财政收入的1.96%，如以政府出资方式设立农村担保公司存在财政资金不足压力。同时，信用担保行业具有“高风险、低收益”的特征，客观上需要政府的支持，但目前丽水市各级政府对担保机构资金扶持较少，仅根据担保机构的业务额给予一定奖励，而未设立风险补偿资金。

　　（三）村级担保组织建设标准及管理要求尚未统一。目前，丽水的村级担保组织建设方式多样，没有形成相对统一的运作模式。一是尚未形成规范化的组建标准。处于探索期，组建标准并不一致，既有以村为单位的互助担保基金，也有以合作社为单位的担保基金，还有以个别人、个别专业合作社为主担保人的模式。二是管理监督机制尚不健全。当前主要由村两委对担保组织实施管理，监督机制相对薄弱，容易受个别主体意愿影响。三是后续发展机制有待加强。村级担保组织如何获得后续业务发展、规模扩大的资金支持机制尚未有效建立。

　　（四）银保合作模式需要政府推动及财政资金支持。银保合作模式主要是帮扶低收入农户等弱势群体，先行先试的地区必须有地方政府资金的大力支持，才能取得成功。政府将部分扶持资金通过财政贴息、保费补偿等方式加以利用，不仅激发了弱势群体的自我创造力，也确保了帮扶的可持续性。但要加以推广及扩面，需要各地政府都给予更多的资金支持。

　　政策建议

　　（一）加快涉农担保体系的分层次建设，覆盖各类经济组织。“三农”融资担保体系建设应真正覆盖农业种养殖户、农村中小企业、农业龙头企业等各类经济主体，加快涉农担保体系的分层建设。一是努力提高涉农融资性担保公司的行业集中度。鼓励现有融资性担保公司尤其是国有融资性担保公司通过重组、兼并、增资扩股等方式扩大经营规模，提高担保能力。二是稳步发展互助式非盈利性行业、协会担保组织。积极鼓励行业协会、专业合作社利用其解决信息不对称问题的优势，由其牵头，会员出资，设立担保基金，对会员提供封闭式融资性担保服务。三是大力推进村级资金互助组织建设。借鉴丽水农村资金互助社的发展经验，以行政村为单位，以各类涉农扶贫财政补贴资金和村民出资为主，以社会捐资等其他方式为辅，设立村级资金互助社，为本村村民提供贷款担保服务，不断提高农村担保机构或组织覆盖水平。四是拓展推进贷款保证保险试点。进一步推进小额贷款保证保险业务，重点支持微型企业和农户小额信贷担保需求。

　　（二）完善有效的政策支持体系，加大涉农担保扶持力度。由于“三农”融资的弱质性，其担保体系的建设更需有效的政策支持。一是设立专门服务“三农”的规模较大的政策性担保公司。主要从事对农业、中低收入农户、农村小微企业的融资担保服务，发挥政策性担保公司的示范引导作用，并积极组建再担保公司（基金），分担各担保公司的担保风险。二是减轻涉农融资性担保公司税费负担。如对担保公司缴纳的所得税地方留成部分给予返还。三是完善融资担保业务激励政策。如参照银行业金融机构支持地方经济业绩考评办法给予适当奖励，调动各担保公司支持“三农”发展的积极性。

　　（三）健全规范的风险管理体系，提高行业抗风险能力。 “三农”融资担保体系的建设有赖于行业的配套风险管控和分担机制。一是健全农业保险制度。建立覆盖农村生产、生活多个领域的农村保险体系，增强第三方担保人为农村经济主体贷款提供担保的信心。二是建立银行与担保机构共担风险机制。由银行和担保公司按一定比例合理承担贷款风险责任，切实减轻担保机构的经营风险。三是加快农村资源流转处置平台建设。为市场提供资产评估、抵押登记、收储、流转等服务，帮助担保机构有效解决抵押物处置难问题。

　　（四）加强业务监管和配套服务，促进行业规范发展。在加快“三农”融资担保体系建设的过程中，也需要进一步加强规范管理。一是加强日常监管。综合运用报表审核、定期检查、高管约谈、台账检查、银行对账等方式，实时掌握融资性担保机构经营情况。二是完善融资性担保行业退出机制。进一步完善融资性担保机构年检年审制度。三是加强融资担保行业协会建设。四是提升担保行业从业人员素质。努力培养一支既熟悉担保业务法律法规，又掌握银行授信、风险管理等专业知识和业务操作技能的专业人员队伍。